社会事业重大项目社会稳定风险分析方法与实践

摘要：投资项目社会稳定风险分析是工程技术经济咨询领域十分重要的一项工作，该工作开展的优劣事关投资项目的成败和社会稳定。正确进行社会稳定风险分析，有利于促进投资项目科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构建和谐社会。

关键词：社会事业项目、社会稳定风险、方法与实践

 

随着经济的快速发展和社会加速转型，我国群体性事件和恶性极端事件增多，正处于社会矛盾的易发期和高发期。重大社会事业领域作为社会稳定风险高发区，与其他行业相比具有社会矛盾突出、风险不确定因素多、社会影响大等特点。随着社会稳定风险评估机制的推进，社会事业重大项目亟需建立一套系统、高效、可行的社会稳定风险分析评价体系。

为此，从中央到地方都在积极探索重大工程项目社会稳定风险分析评估体系的构建。各级政府也陆续出台了关于社会稳定风险分析办法的法规和文件，但这些法规文件规定的过于笼统，不便于具体操作。正是基于上述风险分析方法实践方面的需要，本文专门对社会稳定风险分析理论和方法作一些研究和探索，作为社会事业重大项目社会稳定风险分析方法的一种尝试。

一、社会事业重大项目的范围

社会事业重大项目是指关系社会公共及人民群众切身利益的在建、拟建公用事业项目，并且符合地方政府关于重大项目建设规模和标准要求的项目，主要包括：

科技、教育、文化、卫生、民政、体育、旅游、就业和社会保障等社会事业设施和社会领域产业项目。

二、开展社会事业重大项目社会稳定风险分析的必要性

1．是实现经济社会健康持续发展的客观要求

正确处理好改革发展稳定三者关系，是实现经济社会健康稳定可持续发展的关键和保证。社会事业重大项目，事关国计民生和人民群众切身利益，牵涉面广、影响深远。加强社会事业重大项目社会稳定风险分析、评估和预警，有助于全面排查掌握影响发展与稳定的各类隐患因素，有利于标本兼治综合推进维护社会稳定的各项工作。

2．是提高决策科学化和民主化的重要途径

坚持以民为本，深入广泛地体察民情、倾听民意、集中民智，是提高党委政府决策科学化和民主化的重要途径，也是有效掌握各类不稳定因素的重要手段。在那些事关人民群众切身利益、牵涉面广、影响深远，易引发不稳定问题的社会事业重大项目决策和实施过程中，切实抓好社会稳定风险分析、判定和预警，有利于落实科学发展观，有利于提高科学决策、民主决策水平。

三、社会事业重大项目社会稳定风险分析特点

1．公众诉求日益多样化

社会事业重大项目的利益相关方诉求与项目本身的特点密切相关。一般来说，社会事业重大项目涉及利益相关方广、社会影响大、社会稳定不确定因素多，民众的诉求心态更加复杂多变，诉求导向也更加多元化。部分群体除表达物质利益诉求外，一些权利的诉求、安全的诉求也被激活，呈现出物质利益诉求、权利诉求与安全诉求相互交织的态势。

2．分析范围及调查内容广泛

社会事业重大项目社会稳定风险分布范围广，涵盖了项目前期、建设期和运营期全过程。社会稳定风险分析内容包括项目合法性、社会环境、征地拆迁、生态环境、建设管理、安全控制、经济利益等方面。这些风险既关联项目本身、相关利益群体，又涉及社会及环境容纳问题，风险分析内容广泛，而且需要搜集大量的基础资料，进行深入的社会调查。

3．分析指标多样复杂

社会事业重大项目社会稳定风险分析指标繁多，针对性和专业性较强。按量化性质分为定量指标和定性指标，按重要性分为约束性（绝对性）指标和参考性（相对性）指标，还可按时间发展分为动态指标和静态指标。这些指标的多样性、复杂性和专业性，要求投资项目社会稳定风险分析评估机构认真加以选择和确定。

四、社会事业重大项目社会稳定风险分析方法

本文以投资10亿元的“某国家考古遗址旅游公园项目”（以下简称“项目”）为例阐述社会事业重大项目社会稳定风险分析方法。分析流程：成立项目小组→风险调查→风险识别→风险估计→风险防范和化解措施→风险等级评价→提出分析结论及建议。

1．风险调查

(1)风险调查内容

根据项目的实际，结合项目建设方案，运用适用的方法，深入开展风险调查。调查内容包括：项目的合法性；项目所在地周边的自然环境现状、社会环境状况以及项目实施可能对当地经济社会的影响；利益相关者态度；当地政府、社会组织态度；媒体态度；同类项目曾引发的社会稳定风险等。

(2)风险调查范围

根据项目风险调查内容结果，确定项目的风险调查范围，见表1。

 

项 目 风 险 调 查 范 围 一 览 表

表1

序号 利益相关者 风险范围(切身利益或易引发的社会稳定风险因素) 备  注

建设期 运行期

1 项目所在地附近居民 失去土地、影响生活。可能引发群体性事件。 无风险

2 某钢铁生产企业 地面资产损失、影响生产效益。可能出现对抗举动。 无风险

3 某镇政府 影响镇区安全、卫生。 无风险

4 某村委会 噪声污染。可能出现抵触举动。 环境污染。可能引发群体性事件。

 

(3)风险调查方式与方法

风险调查的方式有全面调查、抽样调查、个案调查和典型调查。项目采用抽样调查、个案调查和典型调查等多种调查方式相结合的风险调查方式。

风险调查常用的方法有文献法、访谈法、问卷法、观察法等。根据项目实际情况，项目小组进行了广泛调查，充分收集各方意见和诉求，对前置文件、合法性文件资料的采集采用文献法，对社会环境调查组合应用公示公告、问卷法、走访座谈、网上调查等多种方式和方法。

2．风险识别

在项目风险调查的基础上，针对利益相关者不理解、不认同、不满意、不支持等方面，或在日后可能引发不稳定事件的情形，全面、全程查找可能引发社会稳定风险的各种风险因素。

风险识别一般选用对照表法、专家调查法以及访谈法、实地观察法、案例参考法、项目类比法等方法。

项目采用对照表法识别项目的特征风险因素（对照表省略）。通过对照表法，对项目风险因素和社会互适性因素进行了仔细识别和分析，归纳出了项目4个主要风险因素，见表2。

 

项目主要风险因素识别表

表2

序号 发生阶段 风  险  因  素

1 前期 被征地农民就业及生活

2 前期 土地房屋征收补偿标准

3 实施 水土流失

4 实施、运行 噪声和振动影响

 

3．风险估计

(1)风险估计方法

风险估计一般采用定性分析与定量分析相结合的办法，逐一对风险因素进行多维度分析，估计其发生的概率和影响程度。选取的维度通常包括：可能产生风险的项目阶段、地域、群体以及风险的成因、影响表现、影响程度等特性。

主要风险因素的估计，可对风险概率、影响程度和风险程度进行定性和定量的分析评判，也可根据专家经验确定。根据风险程度进行排序，揭示主要风险因素的风险程度。

(2)项目主要风险因素及其风险程度

1)社会稳定风险单因素分析（见表3）

 

项目社会稳定风险单因素分析表

表3

序号 发生阶段 地域 群体 风险因素 风险成因 影响表现 影响程度

1 前期 项目区 征(迁)户 被征地农民就业及生活 就业及安置方案未落实 产生就业问题，群众有情绪 较低

2 前期 项目区 原有企业 土地房屋征收补偿标准 企业对补偿标准期望过高 拆迁户意见大 较低

3 实施 项目区 镇区及周边群众 水土流失 施工过程中不可避免地需要土石方开挖，造成局部地形、植被破坏 对镇区生活环境造成影响 很低

4 实施、运行 项目区 村部及周边群众 噪声和振动影响 对群众产生噪声污染 对群众生活环境和健康造成影响 很低

2)主要风险因素程度汇总（见表4）

 

主要风险因素及其程度表（措施前）

表4

序号 发生

阶段 风险因素 影响

程度 风险

概率 风险

程度 备  注

1 前期 被征地农民就业及生活 较低 较低 一般 短期影响

2 前期 土地房屋征收补偿标准 较低 较低 一般 短期影响

3 实施 水土流失 较低 较低 较小 间断影响

4 实施、运行 噪声和振动影响 较低 较低 较小 间断影响

4．风险防范和化解措施

为了从源头上防范、化解项目实施可能引发的风险，根据项目建设特点，针对主要风险因素，提出综合性和专项性的风险防范、化解措施，见表5。

 

社会稳定风险防范和化解措施汇总表

表5

序号 发生

阶段 风险因素 防范化解措施 责任主体 协助（配合）单位 责任目标

1 前期 被征地农民就业及生活 加强就业培训，搭建就业平台 某市文广新局 某区政府 保护权益

鼓励搬迁户自主创业 某市文广新局 某区政府 保护权益

落实先安置后拆迁 某市文广新局 某区政府 保护权益

2 前期 土地房屋征收补偿标准 评估、落实补偿方案，必要时修订、补充 某市文广新局 某区政府 保护权益

3 实施 水土流失 施工前制定水土保持方案 某区政府 某镇政府 事前控制

落实监管措施 某区政府 某镇政府 全程落实

4 实施、运行 噪声和振动影响 严格环评程序，采用先进环保技术，建设环保设施 某市文广新局、项目运营单位 某区政府 消除影响

5．风险等级

(1)主要因素风险变化情况分析

根据以上分析成果预测措施前后每一个主要风险因素可能引发风险的变化趋势和结果，见表6。

 

主要因素风险变化情况分析表

表6

序号 风险因素 风险概率 影响程度 风险程度

措施前 措施后 措施前 措施后 措施前 措施后

1 被征地农民就业及生活 较低 很低 较低 很低 一般 较小

2 土地房屋征收补偿标准 较低 很低 较低 很低 一般 较小

3 水土流失 较低 很低 较低 很低 较小 微小

4 噪声和振动影响 较低 很低 较低 很低 较小 微小

(2)风险指数计算

项目社会稳定风险指数计算一般采用定性与定量相结合的方法。可选用专家直观判定法、专家打分法确定措施后每个主要风险因素风险权重。项目风险指数计算见表7。

项目社会稳定风险指数计算表

表7

序

 

号 风险因素

（W） 风险

权重

（I） 风险程度（R） 风险指数T=I×R

微小(R1) 较小(R2) 一般(R3) 较大(R4) 严重(R5)

0.04 0.16 0.36 0.64 1.00

1 被征地农民就业及生活 0.3 　 √ 　 　 　 0.048 

2 土地房屋征收补偿标准 0.2 　 √ 　 　 　 0.032 

3 水土流失 0.3 √ 　 　 　 　 0.012

4 噪声和振动影响 0.2 √ 　 　 　 　 0.008

　 ∑T=∑I×R 1.00 　 　 　 　 　 0.1 

注：R1、R2、R3、R4、R5根据项目特点，结合项目所在地社会经济发展状况与项目互适性，由专家确定具体数值。

(3)风险等级评判标准

参照国内部分地区的做法与经验，根据相关文件精神，制定符合行业实际的风险等级评判标准，见表8。

 

风 险 等 级 评 判 标 准

表8

风险等级 A（高）

（重大负面影响） B（中）

（较大负面影响） C（低）

（一般负面影响）

总体评判标准 大部分群众对项目建设实施有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。 部分群众对项目建设实施有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。 多数群众理解支持，但少部分群众对项目建设实施有意见。

可能引发风险事件评判标准 如冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、部位、场所，发生打、砸、抢、烧等集体械斗、聚众闹事、人员伤亡事件，非法集会、示威、游行，罢工、罢市、罢课等。 如集体上访、请愿，发生极端个人事件，围堵施工现场，堵塞、阻断交通，媒体（网络）出现负面舆情等。 如个人非正常上访，静坐、拉横幅、喊口号、散发宣传品，散布有害信息等。

风险事件参与人数评判标准 200人以上 10人~200人 10人以下

单因素风险程度评判标准 2个及以上重大或5个及以上较大单因素风险。 1个重大或2到4个较大单因素风险。 1个较大或1到4个一般单因素风险。

综合风险指数评判标准（T） T≥0.64 0.36≤T＜0.64 T＜0.36

 

(4)项目等级综合评判

经过采取一系列风险防范和化解措施后，项目4个主要风险因素的风险程度中，有2个较小、2个微小，项目措施后综合风险指数为0.1。对照表8，综合判断项目措施后风险等级为低风险等级（C级）。

6．风险分析结论与建议

(1)风险分析结论

1)项目存在的主要风险因素为：被征地农民就业及生活风险、土地房屋征收补偿标准风险、水土流失风险、噪声和振动影响风险。

2)项目措施后综合风险指数为0.1，综合判断项目措施后风险等级为低风险等级。

(2)风险分析建议

1)针对公共服务提供不足和拆迁安置落实的问题，尽快提出修订方案。

2)根据不同的利益相关者的诉求和价值观、对风险的认知和承受度、对某一风险防范化解措施的偏好等，以最适当的方法进行沟通，力求取得最佳的实际效果。

五、结束语

以上社会稳定风险分析方法适用于社会事业重大项目的风险调查、识别、估计、防范以及风险等级确定，同时也可适用于其他项目领域。一般来说，在社会事业重大项目中，社会稳定风险一般不涉及严重污染、民族矛盾等问题，主要集中在规划和审批程序、征地拆迁、生态和社会环境影响等方面，在风险识别、估计过程中，应当结合具体项目时间紧迫性、影响范围大小、项目风险调查难易度等特点，坚持定性与定量相结合、动态与静态相结合、当前与未来相结合的原则，选择适宜的方法综合运用，得出客观、科学、可靠的分析成果，不仅为项目社会稳定风险评估阶段提供直接依据，而且为政府和企业科学决策提供重要参考。

 

 

参考文献：

胡建一  《公共项目社会稳定风险分析与评估概论》  上海社会科学院出版社  2011年03月

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