新华东街控制性规划控制体系的适应性研究

摘要：本文通过对呼和浩特市新华东街控规实效性综合分析，在规划技术层面提出改进控规控制体系适应性的建议。
关键词：新华东街，控规，适应性
一、案例概况
呼和浩特市是内蒙古自治区现代化首府城市，国家历史文化名城，我国北方沿边地区重要的中心城市。新华东街是呼和浩特市中心区东西向城市主轴线，“区门第一干道”，是集交通、景观、商务、行政办公、文化展览于一体的城市发展轴。
1、编制时的现状
2003年编制的新华东街控规的用地面积297公顷，新华东街(从呼伦贝尔路至如意桥)规划路段长度6.45公里。
（1）现状有大量工业用地和三类居住用地占据城市中心地区，部分村庄用地尚未开发改造。
（2）城市绿地、商务办公用地和金融用地缺乏。
（3）用地布置混杂，集聚程度较差。
（4）从用地置换和旧城改造的角度考虑，该地区仍有较大的用地开发潜力。
二、新华东街控规实效性综合分析
在进行分析前首先将新华东街由西至东地分为A至D四个片区（如下表），进行新华东街控规实效性的具体考察。

1、地块划分控制
新华东街规划在实际建设中用地划分与规划保持一致的地块主要原有的行政单位和原有的一些保留建筑和能为二次开发的住宅区为主。在实施中8个地块合并，10个地块细分。合并的情况主要表现为控规对用地的划分面积过小，地块划分数量过多，但实际建设中原有用地情况比较复杂，大部分地块没有进行开发建设，保持着整合开发之前的状况。
2、用地性质控制
新华东街实施中与控规规定的用地性质不相符的占大多数,大部分用地性质的变更,主要是从公益性公建用地、绿化用地，变更为盈利性的商贸、商住用地，还有一些未开发的用地。
3、环境容量控制
环境容量既是为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定。其控制指标主要包括：容积率、建筑密度、绿地率和建筑高度四项。
 (1)容积率控制
将4个片区的情况加和平均，则4个片区共有具有指标对比意义的71个地块，其中9.9%的地块容积率超过规划容积率的1.2倍。
新华东街控规对容积率的控制还反映出一个普遍的问题，就是容积率只限高不限低，经济滞后的城乡结合部在缺少政府扶持时，实际建设容易走向另一个极端，出现多占地而少建设，甚至只占地不建设的情况，土地利用效率低下，浪费宝贵的土地资源，并损害了城市整体形象。
 (2)建筑密度控制
在这4个片区中，C区对建筑密度的控制效果最好，没有地块突破规划密度。其次是B区和D区，只有1个地块未满足规划的建筑密度要求。
（3）绿地率控制
在这4个片区中，没有一个片区能做到所有地块都满足规划要求。
（4）建筑高度控制
新华东街控规控制的建筑高度属C区控制的效果最好。关于新华东街控规对建筑高度的控制效果，还有一个现象值得注意：A区、B区和D区都有地块没有达到规划要求的建筑建造高度的最低值，这说明建成的空间效果与规划设想相差甚远，不利于展现城市中心区的形象。
4、对调查结果的分析
新华东街控规在城市发展与建设管理中发挥了一定的作用，但并没有充分发挥控规在理论上应该发挥的各项作用，或者说没有完全实现规划编制者和管理者对控规寄予的期望。从新华东街控规五年的实施情况看，控规在实施中偏离了原有规划方案，规划内容没有得到很好的落实，在实际的城市开发和建设中都有较大的调整，没有达到规划设想的效果。
首先，地块划分与规划保持一致的比例普遍很低，多数地块在实际审批与建设中进行了细分或合并。其次，规划范围内的土地利用性质控制的效果较差，有较大部分地块的用地性质发生变更，变化情况较为复杂。再次，规划所制定的各地块开发强度在管理过程中没有完全被采纳，大部分地块的容积率均有不同幅度的变化，没有达到规划的开发强度，建筑密度、绿地率也随之变化。
新华东街的东端分布在城市的新开发区，规划范围内的大部分用地在编制规划时尚未批租，虽然现状比较简单，但由于面临更多的不确定性，规划的多项内容都有较大程度的变更。相比较而言，新开发地区由于面临更多的不确定性，规划中地块划分和用地性质变更的情况相对较多，而基本建成区和旧城区的用地意向比较明确，规划对地块划分和用地性质的控制效果相对较好。但是城市中心区和旧城区中容积率和建筑高度突破规划指标的情况相对更多，而城市新开发区突破规划容积率和建筑高度的情况较少，但却容易出现低水平开发，土地利用效率低下的情况。
三、改进控规适应性的建议
1、控制指标体系适应性的改进
（1）基本地块的合理划分
控规的地块划分应该要考虑用地现状和土地使用调整意向，考虑建设的引导原则，以规划布局结构为依据，兼顾业主用地产权、基层行政管辖界限以及地块使用性质单一性的要求；建筑群体的空间组合及区内环境景观建设要求；土地使用性质的兼容与转换，以及地块进一步细分或合并的可能性要求，这样才能加强对开发建设行为的控制力度。
（2）优化指标构成体系
控规的指标体系并非越庞大越好，要突出控规的适应性，就必须抓住关键要素，什么都控制可能导致什么都控制不了的结果。控规指标体系简化的基本措施为减少控制元素，尽可能以通则的形式控制。
（3）合理选择指标控制范围
对强度控制规定采用“控制变化范围”的形式，根据环境容量和配套设施容量确定一个最高容积率，再根据开发项目的投入产出分析确定一个最低容积率，形成一个“容积率范围”来保证城市土地利用的集约、高效。
2、控制方式适应性的改进
（1）制定完善控规编制的技术支撑
完善的控规编制技术支撑是改善控制性详细规划编制适应性的基础。控规的适应性并不是简单地根据不同地块的情况确定不同的控制指标，而是在区分控制深度和保证公共利益的基础上确定相同的控制标准，以保证市场经济要求的公平性。
（2）用地的兼容性控制
城市土地的混合使用和用地功能的频繁变化已经成为城市开发中的普遍行为，实践证明:在控制性详细规划中建立起合理的土地兼容使用模式，是改善控制性详细规划适应性的有效手段。
（3）开放式的成果构成体系
开放式的成果体系具有灵活、动态、定期更新的特点，可以更好地适应不断变化的规划管理需求。
 
参考文献
[1]李志宏.控制性详细规划中几个值得注意的问题[J]:规划师.1999,15（4）:69-72
[2] 夏南凯，田宝江.控制性详细规划 [M].上海：同济大学出版社，2005
[3] 李浩.控制性详细规划的调整与适应 [M].北京：中国建筑工业出版社，2007
 
 
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