理念、改革与治理——服务型政府建设的基本逻

【摘要】 党的十八大报告明确指出服务型政府应具备的四大标准和四大目标。建设服务型政府，是党为贯彻落实作出的一个重大战略部署，即顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。本文根据服务型政府的标准和目标以及中国国情，提出重塑政府理念，强化政府改革和转变治理模式的基本逻辑。
【关键词】服务型政府 理念 改革 治理
 
党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。” ^[1]这一论述确立了建设服务型政府的四项标准或目标，即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。建设服务型政府，是中国共产党为贯彻落实作出的一个重大战略部署，标志着我们党对政府改革和自身建设认识的不断深化。建设服务型政府，既顺应了世界公共行政改革的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。同时，建设服务型政府是一项巨大、复杂的社会工程，需要重塑政府理念，强化政府改革和转变治理模式。
一、根据现代政府的特征，重塑政府理念
现代政府不同于传统国家的政府，其职能范围具有特定的界限，其制度化的过程是以法治作为核心，其发展的目标则是以民主为归宿。
1、确立政府职能有限理念
要破除“全能政府”的观念，确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”，即政府的管理职能是有限的。改革开放实行市场经济体制以来，中国政府已逐步加强市场在资源配置中的基础性作用，政府的职责重心在于纠正“市场失灵”。但目前的现实是，中国政府职能配置与市场经济体制的规范性要求还有很大差距，各级政府运行仍受制于“全能政府”理念。一些政府部门仍热衷于管理那些管不好也不该管的事情，其原因就在于这些事情具有既得利益可寻。从全能政府走向有限政府的过程，实际上就是规范行政管理权力的过程，是要求政府部门“自断其臂”的过程，在改革中难免会遇到阻力。正因为如此，中央政府提出要下更大的决心推进行政体制改革。行政体制改革仍要以转变政府职能为重点，继续推进“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转变到如十八大报告所指出的“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”上来。当然，建设服务型政府需要明确政府提供服务的边界，政府提供的公共服务是有限的而非无限的，各种非政府组织、企业组织和公民个人也可以成为公共服务的有效提供者。
2、推进政府法治建设
中国政府自20世纪90年代以来开始推进依法治国进程，但目前的现状是，政府治理仍存在着大量“人治”现象。一些政府官员通常把自己看作是“父母官”，而不是把公民看作是社会的主人；只承认政府是唯一的合法管理主体，而不承认民间组织（NGO）可以参与社会管理；他们习惯于暗箱操作和使用权力，而不愿意公开执法和透明行政；他们更强调行政自由裁量权，而不愿意严格地遵守必要的程序和规则。由于过分地强调下级必须服从上级，政府管理仍存在长官意志现象，导致法律形同虚设，以权代法、以权压法和徇私枉法的现象时有发生。当上级领导的批示和指示违反了法律和政策时，下级单位和公务员甚至冒着违法的风险，也不敢对领导说不。发展现代市场经济和向民主政治过渡，法治型政府是重要保障之一。它的宗旨是保护公民权利，维护公民自由，而不是维护少数掌权者凌驾于社会之上的特权。它对公共权力保持着谨慎和防范的态度，主张将公权力关进笼子里，一切政府行为都必须服从于法律，法律具有至高无上的权威性。法律的制定和修改须经由人民选举产生的立法机关审议通过；不仅社会公众应当遵守法律，政府和政党也必须遵守法律；司法机关独立行使审判权，不受任何组织和个人干扰和阻碍。推进法治，建设法治型政府，就是政府从行政主导型政府走向法律主导型政府的过程。
3、推进政府民主化建设
“权为民所赋”。^[2]政府的权力是人民赋予的，政府的政治官员必须经由人民授权才是合法的。目前，我国政府的政治官员主要靠选拔任命产生，这不利于落实人民群众民主选举的基本权利。在现行干部选拔任命制度下，公务员的晋升主要依赖于上级部门及其领导的信任和赏识。其结果是，公务员层层对上负责。由于官员晋升主要受制于上级组织部门，结果导致官员普遍“眼睛向上看”，主要精力用于揣摩上意，而不是“眼睛向下看”了解民生民意，何谈更好地提供公共服务。久而久之，在政府部门容易滋生异化了的行政文化。如何转变官员“眼睛向上看”的现象呢？最根本的途径是通过组织竞争性的民主选举，让人民拥有选举的权力，可以从若干个政治精英中选择信赖的行政首长。在选举制度下，既然政府的官员是老百姓用选票而“举”起来的，他们就不能无视群众，必须眼睛向下看。否则，就剥夺了自己从政的机会。既然政府官员要眼睛向下，顺理成章的是，他（她）所领导的政府部门及其公务员也必须眼睛向下。只有发展和完善民主机制，通过民主选举，产生政府官员并将其置于社会公众的监督之下，才能切实保障政府官员勤政为民。此外，政府还要拓展有效的公民参与渠道，强化舆论监督，完善立法听证、价格听证、决策听证、民意调查等公开途径，提高公民政治参与对政府治理的影响力，将人民的满意程度作为政府评价的重要指标。
二、坚持政府“再造”，加大改革力度
1、以权力为核心，建立权力相互制约和相互协调的运行机制
十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”政府权力需要分解，政府权力需要制约。罗素认为，追逐权力在人类的无限欲望中居首，过度的追求权力会使天使堕落，更何况世间的凡人呢！由于人的弱点，社会成员都存在着需求满足的炫耀心理，具有不断追求权力的欲望，这就需要在政治制度设计上设置预防措施。对政府权力进行分解和制约，就要在政府的权力范围内，实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。建立权力制约和相互协调的运行机制，否定了个人集权和大权独揽的正当性，可以制约政治权力运行的主观随意性。党的十八大报告明确把权力在横向上划分为“决策权、执行权、监督权”三大部分，使这“三权”之间相互制约，并形成有效的运行机制。这样一种“三权相互制约”的权力结构，从根本上防止了权力的滥用。
2、以政府结构优化为重心， 继续推进行政体制改革
推进行政体制改革，达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能之目的，重点是大部制体制改革和省管县体制改革。2008年3月中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“探索大部门制”，2011年国家制定的《“十二五”规划纲要》指出，“坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”党的十八大报告强调，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”大部门制改革成为必须推行的决策。目前，发达国家的政府组成部门在中央一级一般在20个以内，州省一级为15个以内，郡县则为10个以内。反观我们，虽然经过2008—2009年的改革，但中央一级还有27个，省一级约为40—45个，县一级约为30—35个。由此可见，大部门体制改革的空间还很大。
同时，中国新一轮的行政管理体制改革，促进地方治理结构扁平化也是重要目标之一。适当减少地方政府层级设置，可考虑将地方行政层级从四级制缩减为三级制。可选择的改革思路包括：适当缩小省、区规模，增设省级行政建制；改革市领导县体制，实行市、县分设分治，赋予县级政府更大的行政和财政自主权。所谓适当缩小省、区规模，就是把一个大省分解成为几个省，或者从几个省中划出一块再设一个省。中国的省级建制可以增设至50－60个。实行市县分设分治，即十八大报告指出的“优化行政层级和行政区划设置”，“探索省直接管理县(市)改革”，即市政府只管理城市自身，原来由市管理的县（市）改由省政府直接管理。
3、以绩效为本，完善政府绩效评估与改进
当前，中国各级政府都是预算型政府，奉行预算为本。其结果是，从中央到地方的各级政府各个部门都在千方百计扩大自身的预算基数，能否争取财政预算，是考核部门负责人行政能力的重要指标。与预算型政府不同，绩效型政府以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。通过进行成本——收益分析，将绩效评估作为改进政府治理的重要手段，坚持结果为本，有利于降低行政成本，提高行政效能，改进政府管理流程，提升公共服务质量。绩效型政府的建设，需要改变“重决策、轻执行、轻评估”的现状，拓展公民参与途径，规范绩效评价的指标和程序，引入中立的第三方参与绩效评价，完善绩效评价体系。对于一些重大和突发的公共管理事件，应引入外部评价机制，授权成立相对独立的绩效评估机构，通过组织听证会、民意调查等方式，提高绩效评估的科学性、独立性和公正性。
三、面向社会，提高政府的治理能力
1、提高政府回应性和应急处理能力
随着信息技术的发展进步，社会已步入自媒体时代。电视、报纸和广播等传统媒体日渐式微，以互联网为依托的博客、微博、论坛、BBS、网络社区发挥越来越重要的信息传播功能。信息传播革命客观要求提高政府治理的回应性(Government Responsiveness)和应急处理能力。在传统媒体时代，信息传播速度慢，便于节制。发生突发性的危机事件行政部门有能力在社会尚不知情的情况下提前获得信息，有充裕的时间进行应急处理，待事件处理完毕后再向社会发布消息。但在自媒体时代，通过微博、论坛等信息平台使得社会公众与政府同步获得重要和突发事件资讯，这使得各级政府不能再采取过去拖延、遮掩的方式进行处理。推进回应性政府建设，就是要提升政府对社会呼声和突发事件的反应、驾驭和处理能力。对于重大突发性的公共事件，要在第一时间报告行政首长和相关部门，确保政府部门能在第一时间获得信息，并在第一时间作出回应。对于突发性和危机性公共事件，各级政府及其部门都需制定应急预案。随着公共管理面临问题的日益复杂化，提高政府的回应性和应急能力，促使政府管理贴近社会、贴近现实、贴近基层、贴近民众，已经成为政府能力建设重要内容之一。只有及时回应社会呼声，主动进行政策创新，才能更好地为公众服务，才能赢得民众的认同和支持，才能提高政府的公信力。
2、推进政府透明化建设
所谓透明化政府，就是政府制定的公共政策和实施的管理措施须及时公开，不公布的政策不得实施。政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件。如果封锁政务信息，在黑箱操作情况下，公民参与、决策咨询和政策评估就无从谈起了。从科学管理和政策优化计，政府管理所涉及的各种信息，除涉及国家机密、社会安全和商业秘密外，诸如公共政策和调查报告等都应当及时对社会公开。当今世界，有100多个国家制定了《政府信息公开法》，2007年4月中国也制定了《政府信息公开法》。不仅如此，政府信息公开和公众获得政府信息的权利（知情权），还在一系列的国际法律文件也得到了确认。随着信息社会的来临，开放的政务信息已经成为促进政府良治的重要战略资源。建设透明政府，实行阳光下的公共行政，为公民参与和政府评价提供基础性的信息资源。阳光是最好的消毒剂，是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。近年来，我国的政府信息公开建设也有所进展。中共中央和国务院多次发文，要求大力推行政务公开，完善政府新闻发布和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。但在实践中，公民的知情权还缺乏法律制度保障。一些政府部门将无关紧要的信息公开了，但却故意隐瞒涉及重大利益或治理失败的政务信息。为此，必须加大政府信息公开力度，取信于民。^[3]
3、推进政府责任建设
推进政府责任建设，即要构建责任政府。所谓责任政府，即政府有权必有责，政府的权力和责任始终是一对“孪生”兄弟，每一份权力都连带着一份沉甸甸的责任。以前人们往往认为，“当多大官就有多大权”，现在更认识到，“当多大官就有多大责任”。“问责制度是建设服务型政府一项必不可少的制度”。^[4]党的十七大报告指出：“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。” ^[5]2009年7月13日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有决策严重失误，工作失职，管理、监督不力，滥用职权或者不作为，对群体性、突发性事件处置失当，用人失察、失误，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等七项。同时规定，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式，轻重程度各有不同。受到引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一年时间到了，才可对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。
4、推进政府电子政务建设
政府的电子政务建设，即建设电子政府。电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。电子政府期冀达成这样一个理想的服务型态：公民在尚没有走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连线申办。政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展。质言之，电子化政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高的附加值。从世界范围来看，政府的电子政务在促进政府行政的现代化、民主化、公开化、效率化方面起着十分重要的作用。现代信息和通讯技术的发展，对政府管理的理念、政府治理的结构、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都发生了重大的冲击，电子政务在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较优势。因此，要加快政府的电子政务建设步伐，着力建设一个无缝隙的政府（seamless government），即公民在任何时间和地点都可以得到政府的服务。
5、推进政府反腐倡廉建设
推进政府反腐倡廉建设是塑造廉洁政府的要求。当前，我国的各级政府面临着反腐倡廉的严峻斗争。2011年胡锦涛在“七一讲话”中指出，“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持。全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。” ^[6]根据国家预防腐败局公布的数字，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。最高检察院报告，2011年全年共立案侦查贪污贿赂犯罪案件2.5万余件，其中大案1.8万余件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2200余人(含厅局级198人、省部级7人)。2012年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大五次会议报告工作时指出，加强反腐败国际司法合作，完善境内外追赃追逃机制，会同有关部门追缴赃款赃物计77．9亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人，同比上升27％。2013年1月9日，中纪委、监察部发布了2012年大案查办情况，全年因贪污贿赂受处分达30315人，平均每天83人。这些事实说明，政府必须加大反腐倡廉力度，塑造廉洁政府形象。为此，要加大对权力的制约监督，积极探索并实行财产申报制度，从源头上遏止腐败的发生。 
【参考文献】：
[1]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。以下凡引用十八大报告，均同此。
[2]《习近平在中央党校秋季学期开学典礼上强调牢固树立正确世界观权力观事业观》，《人民日报》2010年9月2日.
[3]杨宏山.《服务型政府的制度分析》，第三届中美公共管理国际学术研讨会，2006年
[4]许耀桐.行政体制改革:十年十成果[J].法制与经济（上旬刊），2012，（12）：9-11.
[5]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日.
[6]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日
 
 
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